LEY GENERAL DEL AMBIENTE

El seguro obligatorio es letra muerta

Las empresas que realicen actividades peligrosas para el medioambiente están obligadas por ley a contratar un seguro. Sin embargo, para el autor de este artículo, hasta que la Ley del Ambiente no sea reglamentada es letra muerta. Hoy ninguna aseguradora ni reaseguradora ofrece cobertura para estos riesgos.

Escribe Dr. Martín Argañaraz Luque
Abogado asociado de Allende & Brea

El 27 de noviembre de 2002 se promulgó parcialmente la Ley 25.675 o Ley General del Ambiente –desde ahora LGA–, por la que se establecieron los presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable.
Esta ley vino a interpretar en forma general los artículos de la Constitución Nacional referidos a la materia, incorporados al plexo normativo con la reforma constitucional de 1994. Concretamente, el artículo 41 de la Carta Magna estableció que correspondía a la Nación dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de protección ambiental, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.
Dentro de la LGA se estableció en su artículo 22 que “toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para el medioambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, deberá contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiera producir; asimismo, según el caso y las posibilidades podrá integrar un fondo de restauración ambiental que posibilite la instrumentación de acciones de reparación”.
Ahora bien, el objetivo de este breve artículo es comprender el alcance de la norma en cuestión y analizar si la misma es operativa o no tal como está redactada.

REGLAMENTACION. Luego de promulgada la LGA, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto 2413/ 2002 donde se indica que diversos artículos de la mentada ley requieren reglamentación para convertirse en normas operativas.
La lógica jurídica nos dice que una norma necesitará reglamentación, entre otros supuestos, cuando la realidad y circunstancias fácticas y de mercado hagan imposible instrumentarla, caso contrario se estaría exigiendo hacerse eco de una norma que resulta de imposible cumplimiento en la práctica, violando así principios básicos de nuestra Constitución Nacional.
Ahora bien, según el criterio del autor, a la fecha es inviable para el mercado de seguros la implementación y oferta de este tipo de cobertura. Por lo que es imposible que, de la forma en que está redactado el mentado articulo, cualquier persona física y/o jurídica que ponga en peligro el ecosistema consiga en el mercado el resguardo asegurativo que se pretende. Esta inteligencia ha sido seguida por distintos integrantes del Poder Legislativo, quienes han presentado y se encuentran trabajando en proyectos legislativos a fin de convertir en viable la exigencia establecida en el art. 22 de la LGA.
En efecto, miembros del Congreso Nacional, donde se trató y debatió la mentada ley, han solicitado al Poder Ejecutivo la creación de una comisión técnica para elaborar normas a fin de dar plena operatividad al seguro establecido por la LGA. El senador Marcelo A. H. Guinle, por pedido de informe N° 3724/04 –Proyecto de Comunicación–, solicitó: “…al Poder Ejecutivo Nacional que a través del Ministerio de Salud y Ambiente, se constituya una comisión técnica asesora con representantes de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, el Consejo Federal del Medio Ambiente y la Superintendencia de Seguros, a fin de que elaboren las normas técnicas adecuadas para otorgar inmediata y plena operatividad a los seguros que cubran la contingencia de daño ambiental”.
Con el mismo afán, distintas asociaciones y cámaras que nuclean empresas que realizan actividades riesgosas para el ambiente y los ecosistemas han presentado diversos proyectos de regulación del artículo mencionado.
En este contexto, esta norma, sin reglamentación alguna, es letra muerta tal como ocurre con varias normas bien conocidas. Los ejemplos son innumerables e inclusive se presentan en la misma Constitución Nacional al establecer, por ejemplo, el juicio por jurado.
Con relación a cuestiones ambientales, existen varias normas que se refieren a un seguro pero, en la práctica, la realidad llevó a que esa exigencia no pueda cumplirse por falta de mercado de seguro. Entre ellas encontramos la ley 25.612 de Gestión de Residuos Industriales y Actividades de Servicios, cuyos artículos 27 y 38 establecen que el transportista de ese tipo de residuos podrá contratar un seguro con entidad suficiente para asegurar la recomposición de los daños que pudiera ocasionar al medio ambiente, y la ley 25.670 de Gestión y Eliminación de los PCB’s que en su art. 9† también se refiere a la necesidad de que las personas físicas o jurídicas que lidien con esos productos podrán contratar un seguro que cubra la responsabilidad civil por los posibles daños causados al medioambiente.
Ambas leyes, al referirse a este punto, establecen que la contratación de ese seguro estará sujeta a la reglamentación de la norma que, a la fecha, no existe.
Así las cosas, obligar a cualquier persona física y/o jurídica a hacerse eco de una norma que, sin ser reglamentada, es de cumplimiento imposible las pondría a aquellas en una situación que no tiene parangón ni lógica jurídica alguna.

POLIZAS. Si bien en el mercado de seguro local se han emitido pólizas de responsabilidad civil que incluyen algunas coberturas de contaminación ambiental, existen muchos supuestos no cubiertos por esas pólizas. La tendencia actual en el mundo es inclinarse a la especialización de los distintos riesgos, de forma tal que las pólizas de daños ambientales suelen contratarse en forma independiente y específica.
Lo cierto es que la historia comenzó en los Estados Unidos, donde a partir de los ’80 surgieron las primeras pólizas ambientales. Pero, para llegar a la especialización mencionada, se debió recorrer un largo camino. Esta evolución comienza antes de los años 40 cuando cada póliza de seguro contratada en los Estados Unidos, y en casi todos los países del mundo, se relacionaba con un determinado riesgo. Así, encontrábamos las pólizas de responsabilidad civil, de incendio, de daños patrimoniales, etcétera.
A partir de 1940, surgieron las llamadas pólizas “todo riesgo” (“all risk”) y la “póliza de responsabilidad civil comprehensiva” (“Comercial General Liability”). Ambos tipos de cobertura fueron diseñadas para cubrir cualquier tipo de riesgo potencial al que el asegurado pudiera estar expuesto, sin ninguna específica enumeración. Originalmente este tipo de coberturas cubrían, entre otros riesgos, todos los daños ocasionados por la contaminación al medioambiente en los supuestos de acreditarse que dicha pérdida no había sido ni intencional ni inesperada. Tales coberturas estuvieron vigentes con esa forma hasta el comienzo de la década del 70.
Esa realidad se vio modificada a partir de que el Gobierno dictó una serie de normas de contenido ambiental que, hasta allí, eran escasas y débiles. Estas nuevas disposiciones llevaron a que se iniciaran numerosísimos reclamos contra los asegurados y, como consecuencia, contra las aseguradoras, por lo que el mercado de seguros se vio obligado a excluir o limitar de una forma explícita los riesgos derivados de contaminación al medioambiente. Concretamente se excluyó de las pólizas cualquier pérdida o siniestro ocasionado con la contaminación “gradual”, cubriendo solamente aquellos siniestros derivados de una contaminación “súbita e inesperada” o “súbita y accidental”.
Estas limitaciones se fueron acrecentando con el correr del tiempo por lo que, debido a la cantidad de reclamos que debían enfrentar, en 1986 la industria adoptó la exclusión absoluta de los siniestros derivados de cualquier contaminación por lo que se inició el período de especialización de este tipo de cobertura.
Así, luego de más de 40 años de evolución, ante el vacío creado por las exclusiones mencionadas y la gran cantidad de normas ambientales dictadas por el Gobierno, el mercado norteamericano de seguros se encontró en condiciones de ofrecer a los asegurados coberturas ambientales. En este contexto, la Insurance Service Office (que en nuestro país se podría identificar con la Superintendencia de Seguros) procedió a aprobar las primeras pólizas ambientales que, en la jerga asegurativa, se las conoce como Enviromental Impairment Liability (EIL) y se ofrecen en distintas formas y con diferentes alcances.
Es evidente que nuestro mercado de seguro necesitará algunos años más a fin de poder brindar las coberturas antes descriptas, ubicándonos en la misma situación que vivió los Estados Unidos 20 años atrás. Así, en caso de no reglamentarse el art. 22 de la LGA y con ello limitarse de alguna manera los alcances de la cobertura asegurativa, resultará inviable la concreción del contrato en los términos pretendidos por la ley.
En el mismo sentido, sabemos que el seguro se basa técnicamente en un cálculo de probabilidades. Pero solamente con esta estadística no alcanza para que pueda ofrecerse un seguro en el mercado. Debe irse más allá y ahondar en los riesgos pasados y costos de siniestros.
Así, a la fecha, nuestro país no goza –afortunadamente– de una siniestralidad que les permita a las aseguradoras realizar una evaluación seria del riesgo ambiental y, por ende, ofrecer una cobertura abierta y sin limitación alguna.
Por último, es sabido que antes de emitir una póliza de las características mencionadas precedentemente, una aseguradora necesita contar con el aval de un reasegurador, el que en muchos casos soporta la mayor parte del riesgo. Pero hoy ni el mercado de reaseguro local ni el extranjero se encuentran en condiciones de brindar cobertura de reaseguro, conforme se expusiera precedentemente.
De lo expuesto, quedan evidenciadas variadas razones y circunstancias que influyen en el mercado de seguros y reaseguros y confluyen en la imposibilidad de ofrecer este tipo de cobertura, concluyendo que, de no reglamentarse la mentada norma, el contrato de seguro con entidad suficiente para recomponer el daño ambiental quedará a la deriva como tantas normas dictadas sin analizar la realidad.